국민신문고 저출산 민원 게시글에 나타난 영유아 정책 내용 분석: CONCOR 분석을 중심으로

Ⅰ. 서론

대한민국은 2022년 0.78명이라는 역대 최저치의 합계출산율을 기록했으며, OECD 가입국 중 합계출산율이 1 미만인 유일한 나라다(통계청, 2023a). 이러한 수치는 2020년 기준 1.59명으로 집계된 경제협력개발기구(OECD)의 합계출산율 평균에도 한참 못 미치는 수준이며, 인구 규모 유지에 필요한 기준 출산율인 2.1명의 절반에도 미치지 못한다(대한민국정부, 2020). 더불어 대한민국의 생산연령인구 비율은 2020~2070년 동안 72.1%에서 46.1%까지 감소할 것으로 예측되기에(통계청, 2023a), 정부의 강력한 대책 마련이 시급하다는 목소리 또한 높아지고 있다(금은영, 김도희, 2023; 윤홍식, 2010; 정성호, 2018).

우리나라는 저출산 사회로 진입한 2000년대 이후 저출산 문제를 주요한 정책 난제 중 하나로 간주해왔다(김동환, 2017; 김지성, 김유민, 2023; 송민호, 2018; 오신휘, 김혜진, 2020). 정부는 저출산 현상의 가속화를 우려하여 2004년 ‘저출산 및 미래사회위원회’를 설립하고, 2005년 ‘저출산·고령사회위원회’로의 승격을 추진하였으며, 같은 해인 2005년 5월 18일 ‘저출산·고령사회기본법’을 제정하였다(오신휘, 김혜진, 2020). 또한 2006년을 기점으로 ‘저출산·고령사회 기본계획’을 시행하고 5년을 주기로 기본계획을 수립하여 현재까지 이어오고 있다. 더불어 출산율 악화의 대안으로 정부는 특히 육아 정책에 주목하였는데(김병만, 2018; 홍지연, 2023), 이는 영유아 돌봄 문제는 가정 및 개인적 차원이 아닌 국가적 차원에서 해결해야 한다는 사회적 인식이 증가한 결과로 볼 수 있다(정혜영 외, 2022).

그러나 ‘저출산·고령사회 기본계획’을 중심으로 한 정부의 주기적인 정책 평가와 분석, 이를 기반으로 한 대규모 예산 투입과 다양한 정책 입안에도 불구하고, 출산율 반등에 있어 뚜렷한 성과를 내지 못하고 있다(김동환, 2017; 조진우, 2021). 국민의 대다수는 영유아기의 건전한 발달, 보육·교육비 지원, 여성의 경제활동 활성화, 돌봄 서비스 시스템 강화 등과 같은 정책 방향의 개선이 필요하다고 생각하고 있었고(김병만, 2018; 박휴용, 여영기, 2014), 정부의 저출산 대응 정책과 현실 사이의 간극을 좁히기 위해 국민이 진정 무엇을 원하는지 아래로부터의 목소리에 집중할 필요성을 지적하였다(정혜영 외, 2022).

이런 맥락에서 ‘저출산·고령사회 기본계획’ 시기에 따른 영유아 정책에 대한 민원을 그들의 직접적인 목소리를 통해 파악하고, 개선점을 모색하는 것은 의미 있는 작업일 것이다. 정책 및 사회서비스는 수요자의 특성에 대한 분석을 기반으로 도입되어야 효율성 및 질적 개선이 가능하고(김정숙, 이재용, 2020; 정혜정, 2018), 정부 또한 온라인 민원 시스템 구축과 함께 빅데이터 기반 의사결정 시스템 구축을 목표로 하고 있으며(배동민, 박현수, 2013; 허진희, 2016), 국민의 복지 욕구, 정책 및 사회서비스에 대한 인식과 수요자 특성을 중심으로 한 연구 역시 증가하고 있다(원태홍, 2017)는 점 등은 본 연구의 필요성을 지지한다. 또한 대다수의 연구가 ‘저출산·고령사회 기본계획’의 추진 시기를 별도의 분석 기준으로 정하고 있는데, 이는 정부의 성격에 따라 저출산 현상을 바라보는 관점에 차이가 있으며, 시기별 주요 쟁점과 이에 대한 대응이 상이하기 때문이다(정성호, 2018).

이에 본 연구에서는 정부의 대표적 저출산 기본계획인 ‘저출산·고령사회 기본계획’의 추진 시기에 따라, 영유아 보육법, 유아교육법, 아동복지법, 남녀고용평등법 등으로 대표되는(심지은, 2018; 조영승, 2008; 홍지연, 2023) 영유아 관련 정책을 중심으로 민원의 내용을 분류하고, 텍스트 마이닝 기법을 활용하여 세부 특징을 파악하고자 한다. 이를 위해 우리나라의 대표적인 온라인 청원게시판인 국민신문고의 민원 게시글을 수집하여 키워드를 분석한 후, 이를 기반으로 네트워크 연결망을 구축하고 구조적 등위성을 활용한 CONCOR 분석을 추가로 실시하였다.

연구 목적을 위한 연구 문제는 다음과 같다.

• 연구문제 1. 저출산 민원 게시글에 나타난 영유아 정책에 관한 주요 키워드는 어떠한가?
• 연구문제 2. 정부의 정책 시기에 따른 영유아 정책에 관한 민원의 CONCOR 분석 결과는 어떠한가?

Ⅱ. 이론적 배경

Ⅲ. 연구 방법

Ⅳ. 연구 결과

1. 저출산 정책 시기별 주요 키워드

‘연구문제 1’에서 설정한 영유아 정책에 관한 민원 게시글의 주요 키워드를 분석하기 위해, 빈도분석(TF)과 N-gram 분석을 실시하였고, 제1차 시기에서 총 922개, 제2차 시기에서 총 3,075개, 제3차 시기에서 총 5,433개, 제4차 시기에서 1,754개의 키워드가 추출되었다. 본 연구에서는 지면상 각 시기별로 상위 30개의 빈도, N-gram 분석의 키워드 결과만 제시하였고, 그 결과는 <표 1>과 같다.

<표 1>

정책 시기별 TF 분석 결과

제1차 기본계획부터 제4차 기본계획까지 모든 시기에 걸쳐 ‘아이’, ‘지원’, ‘정책’ 키워드는 10위권 내의 상위권을 차지하고 있었다. 이를 중심으로 살펴본바, 민원자들은 저출산 문제의 해결책으로 정책적 지원을 가장 필요로 하고 있었다. 또한 키워드 순위 변동을 통해 정책 추진 시기에 따라 민원의 관심사에도 변화가 있었음을 알 수 있는데, 제1차 기본계획 시기에 하위권에 머무르던 ‘다자녀’는 3차 시기에 25위까지 올랐으며, ‘육아휴직’ 또한 제3차 기본계획 시기에 15위, 제4차 기본계획 시기에 22위로 순위가 상승하였다. ‘난임’ 역시 제1차 기본계획 시기에는 없었으나, 제3차 기본계획 시기에는 19위까지 상승하였다.

한편, ‘여성’ 키워드는 제1차 기본계획 시기에 29위, 제2차 기본계획 시기에 18위, 제3차 기본계획 시기에 18위로 높은 순위를 차지한 것에 비해, ‘남성’ 키워드는 제1차 기본계획 시기에 없었고, 제2차~4차 기본계획 시기 내내 하위권에 머물러 있었다. ‘배려석’, ‘자동차’, ‘육아휴직’, ‘현실’ 키워드는 꾸준히 30위권 내에 있는데, 이를 통해 지하철 임산부 배려석, 육아휴직 제도와 같이 이미 도입되었으나 사회 내에서의 늦은 확산 및 활성화로 인해 출산·양육에서의 어려움을 겪는 다수의 국민이 있다는 것을 추론해볼 수 있다.

N-gram 분석 결과는 <표 2>과 같다. 전 시기에 걸쳐 ‘지원’은 ‘보육료’, ‘정책’, ‘정부’, ‘보육’과 가장 높은 연관성을 보였다. ‘정책’, ‘정부’는 다시 ‘복지’, ‘보육료’, ‘장려’, ‘시행’, ‘극복’, ‘감면’과 높은 연관성을 보였는데, 이는 국민이 정부와 정책을 저출산 극복과 출산 장려의 해결책으로 인식하고 있으며, 빈도분석과 민원 게시글을 함께 살펴본바, 개선을 바라는 정책의 방향이 보육료 지원과 같은 경제적 측면인 것으로 추론된다. ‘시설’은 ‘보육’, ‘탁아소’, ‘설치’ 키워드와 높은 연관성을 보였는데, 이는 탁아소 및 영유아 보육시설의 부족으로 인한 민원 수가 높음을 의미한다. 또한 ‘가정’은 ‘다자녀’, ‘맞벌이’와, ‘부부’는 ‘맞벌이’, ‘난임’과 높은 연관성을 보였는데, 이를 통해 정부의 저출산 관련 정책의 대상이 다자녀, 맞벌이, 난임 가정에 집중되어야 함을 알 수 있다.

<표 2>

정책 시기별 N-gram 분석 결과

시기별 특성으로, 제1차 기본계획 시기에는 ‘무상교육’ 이 높은 순위를 차지했다. 조합된 키워드를 중심으로 민원을 살펴본바, 이는 2009년 논의된 ‘만 5세아 조기취학방안’(이미정, 2010)을 중심으로 돌봄 공백에 대한 대안과 아동의 발달 단계를 고려하지 않았다는 민원으로부터 기인한 것으로 추론된다. 제2차 기본계획 시기에는 ‘시술’이 높은 순위를 차지하였고 ‘시험관’, ‘비용’과 높은 연관성을 보였다. 이어 제3차 기본계획 시기에는 ‘난임’과 ‘부부’ 키워드 조합의 순위가 증가하였고, ‘건강보험’과 ‘적용’의 키워드가 상위권에 나타났다. 이를 중심으로 민원을 살펴본바, 정부가 2006년 이래로 시험관아기에 대한 시술비 지원을 확대해왔음에도 난임 여성의 경제적·심리적 어려움은 더욱 증가한 것으로 보인다. 제4차 기본계획 시기에는 ‘저출산’ 과 관련하여 ‘한국’ 키워드가 높은 연관성을 보였다. 이는 저출산이 국가적인 차원에서 해결해야 할 사회적 문제라고 생각하는 국민의 인식이 확산되고 있음을 보여준다.

2. 저출산 정책 시기별 CONCOR 분석 결과

다음은 정책 추진 시기별 CONCOR 분석 및 시각화 결과로, 군집번호는 왼쪽 상단을 기준으로 반시계 방향으로 임의 배정하였다.

1) 제1차 기본계획 추진시기(2006~2010년)

첫 번째 군집은 영유아 정책 개선과 관련된 민원을 다수 포함하고 있었으며, 핵심 키워드를 중심으로 게시글 내용을 살펴본바, 국민은 정부와 사회에 질 높은 영유아 지원 서비스와 인프라의 확충, 출산 및 양육에 있어 다양한 경제적 지원을 원하고 있었다. 또한 ‘우대카드제’, 대중교통 내 임산부 배려, ‘양육수당’ 등 제도가 정착되는 과정에서 필요한 기능이 제한되거나 부족한 사회적 인식으로 인해 원활한 활용이 어려운 측면이 있어 개선을 요구하고 있었다. 나아가 출산 및 양육으로 인해 부모가 포기해야 하는 일상 속 문화생활을 지원하고, 직장 내 인식 변화를 통해 직장 여성의 일·가정 양립 부담을 덜어준다면, 이것이 장기적으로 저출산 문제를 완화시키는 해결책이 될 것이라고 생각하고 있었다.

두 번째 군집에서는 출산 준비 여성에 대한 사회적 인식 개선을 요구하는 민원이 다수를 이루고 있었다. 이는 저출산 현상을 사회 전반의 인식 변화가 수반되어야 하는 장기적인 사회적 문제로 바라본 기존의 연구(배기련 외, 2021; 정성호, 2018) 흐름과도 상응한다. 또한 거주 지역과 자녀 연령에 따른 지원정책의 차등에 대한 비판도 다수 이어지고 있었기에, 형평성에 대한 추가적인 검토가 필요하다.

세 번째 군집에서는 영유아의 교육·보육과 관련하여 가정에서 겪는 어려움을 호소하는 민원이 다수를 이루고 있었다. 직장 여성의 경우, 육아휴직 제도, 근로시간제 등 직장 내 양육제도가 대체인력 부족, 직장 내 불이익 등의 이유로 실질적 사용이 어렵다는 점을 호소하고 있었고, 취약계층 영유아 가정의 경우, 경제적으로 지원이 절실한 상황임에도 높은 신청 기준으로 인해 수급 대상에서 제외되어 생계 문제를 호소하고 있었다. 또한 ‘접종’, ‘소아과’, ‘보건소’, ‘백신’ 등과 같이, 정부가 다문화·농어촌 가정을 대상으로 의료 지원 정책을 추진해왔으나(대한민국정부, 2018a), 정책에 대한 인지 부족으로 사각지대가 발생하고 있음을 추론해 볼 수 있다.

네 번째 군집은 영유아 자녀 양육에 있어서 물리적인 시간과 시설의 부족으로 인해 부부가 겪는 어려움에 대한 호소가 주를 이루고 있었다. 국민은 어린이집, 유치원과 같은 보육 기관 외에도 백화점, 마트, 문화센터 내 자녀를 맡길 수 있는 시설 구축을 원하고 있었으며, 아이돌보미 등 충분한 인적 지원을 필요로 하고 있었다. 특히 맞벌이 가정은 보육 기관이 가장 절실함에도 불구하고 소득이 높게 책정되어 보육료 지원의 혜택을 받지 못해 부당하다고 인식하고 있었으며, 이는 정책 대상이 저소득층 및 취약계층 위주로 설계되어 있어 중산층 국민의 지원 체감도가 낮다는 평가를 반영하고 있다(윤홍식, 2010; 이강재, 2011).

[그림 1]

제1차 기본계획 CONCOR 분석 결과

• “대중교통 이용 시 임산부 배려가 없고, 증명할 방법도 배가 나와야만 확인이 가능해 초기 임산부(임신 1개월~5개월)의 태아 관리 위험성에 대한 사회적 배려를 현실적으로 받기 어려움” (2010. 03. 28.)
• “월급의 3분의 2가 아기의 보육료로 지출이 됩니다. 형식적인 지원책이 아닌 피부로 느낄 수 있는 지원을 해주시길 바랍니다. 그리고 보육료의 지원은 지역에 따라 달라져서는 안 된다고 생각합니다.” (2007. 01. 09)
• “이를 위해 자생적 모임에서 우리가 속해 있는 일터를 가정처럼 즐겁고 편안한 곳으로 만들고, 출산과 육아가 여성만의 몫이 아닌 남녀 모두가 함께 해야 할 책임과 더 나아가 즐거움이라는 양성평등 문화를 확산하고자 카페를 개설했습니다.” (2006. 05. 10.)
• “이번에 큰애가 어린이집에 다니게 되어서 보육료 신청을 했더니 차가 2,000cc 이상이어서 안 된다고 하더군요. 도대체 자동차 배기량이 왜 중요합니까? 2,000cc 이상의 차를 타는 사람은 다 부자인 줄 압니까? 날로 치솟는 기름값 아껴보려고 없는 살림에 무리해서 할부로 샀었습니다.” (2006. 03. 13.)

2) 제2차 기본계획 추진시기(2011~2015년)

첫 번째 군집은 취약 가정을 중심으로 직장, 대중교통, 의료 서비스 등의 측면에서 어려움을 겪는 민원이 다수를 차지하고 있었다. 특히 제1차 기본계획 시기에 비해 고령· 난임 여성의 민원 비중이 증가하였는데, 정부가 2006년부터 체외수정 시술비의 지원을 시행하였으나(대한민국정부, 2018b), 부족한 지원 횟수와 연령 제한으로 인해 오히려 좌절감을 느끼는 여성들이 증가한 것이 원인으로 보인다.

두 번째 군집에서는 ‘취업모’를 중심으로 한 민원이 다수였으며, 여공무원, 여교사 등과 같은 특정 직업에 대한 언급도 나타났다. 더불어 ‘한국’ 키워드 비중이 증가하였는데, 이는 저출산 문제와 관련하여 한국 특유의 사회적 문화와 인식을 지적하는 민원이 증가한 것이 원인으로 보인다. 한편, 제1차 기본계획 시기에 이어 ‘다자녀’ 키워드는 여전히 높은 비중을 차지하였는데, 이전 시기에는 지원금 증액을 요구하는 민원의 비중이 컸던 반면, 제2차 기본계획 시기에는 승진이나 가산점 등 사회적 특혜를 확대하여 사회적 분위기를 먼저 조성해야 한다는 제안이 다수였다. ‘남성’ 키워드는 제1,2차 기본계획 시기에 모두 나타나지 않았는데, 이를 통해 여전히 여성이 체감하는 출산 및 양육에 대한 부담의 비중이 크다는 것을 추론할 수 있다.

세 번째 군집에서는 보육교사의 처우와 관련한 민원의 비중이 가장 높았다. 이전까지는 인적 자원으로서의 보육교사에 대한 언급이 주를 이루었다면, 해당 시기에서는 보육교사 인권에 대한 관심이 증가하였다. 민원자들은 장기적인 시각에서 보육교사의 처우 개선이 보육 서비스의 구축으로 이어진다고 생각하고 있었는데, 특히 2014년 통과된 보육료 3% 인상안에 대해 어린 자녀를 둔 부모와 보육교사들의 민원이 다수 제기되어 영향을 미친 것으로 보인다. 한편, 영유아 학대 예방에 대한 관심도 증가하였는데, 이는 보육교사 자격증 취득 절차 강화와 보육 기관 내 CCTV 활성화에 대한 요구로 이어졌다.

네 번째 군집은 다문화 가정, 맞벌이 가정을 중심으로 한 민원이 주를 이루고 있었으며, ‘영유아’와 ‘워킹맘’ 키워드가 새롭게 출현했다는 것에 주목할 수 있다. 민원을 살펴본 바 맞벌이 가정의 경우, 보육 기관의 확대와 보육료 지급 기준 완화를 호소하고 있었고, 특히 직장 여성들은 어린 자녀 양육에 대한 죄책감 및 심적 부담을 크게 느끼고 있었다. 인프라 구축에 대해서는 국공립 보육 기관 확대, 공교육 서비스 확장 등 교육환경 마련에 대한 요구가 높았는데, 영유아 시기를 넘어 자녀의 학령기 전반에 걸친 염려와 과도한 사교육비에 대한 부담이 나타났다.

[그림 2]

제2차 기본계획 CONCOR 분석 결과

• “게다가 정부 시험관시술 지원 횟수인 4회 이내에 첫아이를 갖지 못하는 여성이 대부분이며 경우에 따라서는 10~20회까지도 시도하는 경우가 많습니다. 하지만 5회부터는 모두 자비 부담을 해야하기 때문에 더욱더 경제적인 고통이 발생하게 됩니다.” (2013. 01. 23.)
• “아침 졸린 눈을 비비면서 못 일어나는 아이들을 안고, 이고 출근하기는 너무 힘들고 그러다보니 우수한 여성 인력들이 직장을 포기하는 경우도 분명 있다고 생각합니다.” (2011. 07. 29.)
• “사명감을 가지고 영아 보육을 하고 있는 교사와 원장, 어린이집에 자녀들을 보내고 있는 학부모들의 목소리에 귀 기울여 주시기 바랍니다. 3% 보육료 인상이라는 말에 헛웃음만 나오네요.” (2014. 12. 05.)
• “맞벌이 부부의 소득금액과 소유주택 가격 반영으로 지원 대상에 제외되어, 두 자녀 교육비 지출은 상당한 가계의 문제점으로…” (2011. 02. 24.)

3) 제3차 기본계획 추진시기(2016~2020년)

첫 번째 군집에서는 자녀 수와 연관된 키워드의 비중이 높아졌으며, ‘신혼부부’와 ‘남성’ 키워드가 새롭게 출현했다는 것에 주목할 수 있다. 정부는 제3차 기본계획을 통해 행복출산 패키지, 공공요금 감면 혜택 등 기대 자녀 수에 따른 지원책을 내놓았는데(대한민국정부, 2018b), 이에 다자녀 선정 및 소득 산정 기준에 대한 민원이 다수 나타났고, 더불어 다자녀 정책 홍보 부족과 복잡한 서류 제출 절차로 인한 불편함도 호소하고 있었다. 한편, 신혼부부의 경우 정부가 주목한 주거 문제 이외에도 주말부부, 양육비 부담, 맞벌이 등의 이유로 출산·양육에서의 어려움을 겪고 있었다. 또한 직장 내 양육 부담에 대한 남성의 민원이 증가하였는데, 양육 분담에 대한 책임 의식을 갖고 있으나 제도적 한계로 인해 실현이 어렵다는 점, 정책적 지원이 선행되어야 남녀평등에 대한 인식 역시 정착될 것이라는 점 등을 지적하고 있었다.

두 번째 군집에서는 ‘엄마’, ‘워킹맘’과 같이 직장 여성이 갖는 부담 요소에 관한 민원이 주를 이루고 있었고, ‘아빠’ 키워드가 새롭게 출현했다는 것에 주목할 수 있다. 게시글 내용을 살펴본바, 어린이집, 아이돌보미를 지원할 수 있는 자녀 연령에 제한을 두거나, 소득수준을 기준으로 지원금에 차등을 두어 혜택을 받지 못하는 가정이 많다는 것, 남성을 위한 양육 인프라가 부족하다는 것, 아이돌보미의 낮은 처우가 개선되어야 한다는 것 등이 있었다. 특히 남성을 위한 양육 인프라 부족은 단순히 남녀 형평성 문제를 넘어 이혼, 별거 등으로 인한 싱글 대디, 미혼부 가정과도 밀접한 관련이 있기에 사회구조적인 접근과 이해가 수반되어야 할 것으로 보인다.

세 번째 군집은 난임 부부 및 의료 서비스 취약계층을 중심으로 한 민원이 대다수를 차지하고 있었다. 이는 2017년 10월 시행된 난임 시술 건강보험의 나이·횟수 제한이 반영된 것으로 볼 수 있는데, 정부가 제3차 기본계획을 통해 내세운 핵심 지원 분야가 만혼 대책, 난임 지원 강화임에도(대한민국정부, 2018b), 여전히 민원 내 높은 비중을 차지하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 또한 의료 서비스의 경우 독감, 장염 등 예방접종 지원에 관한 내용이 나타났고, 특히 질병에 취약한 영유아 가정과 의료비 부담이 높은 다자녀 가정을 중심으로 제기되었다.

네 번째 군집은 출산 및 양육과정에서의 ‘여성’을 중심으로 한 호소와, 이에 대한 해결책으로 사회적 인식의 변화를 강조하는 내용이 다수를 차지하고 있었다. 민원을 살펴본바, 임산부는 특히 대중교통 이용 시 국민의 부족한 배려의식을 체감하고 있었는데, 이는 정부가 2016년부터 임산부 표시물 보급 등 홍보를 강화하고 있으나, 여전히 사회적 분위기로의 정착에는 이르지 못한 것으로 추론된다. 또한 건강·의료 서비스에 대한 민원과도 관련성을 보였는데, 보건소에서 무료로 산전검사를 실시하고 있으나 이를 인지하지 못하거나, 지역에 따라 거리상의 이유로 보건소를 방문하기 어려운 경우도 있었으며, 직장 여성의 경우 근무시간 내 보건소 방문이 어려워 이 같은 상황이 개선되어야 함을 지적하고 있었다. 한편, 경제적 지원에 대한 민원은 높은 양육비 부담이 개인의 연애, 결혼, 출산 포기로 직결된다는 점을 강조하는 내용들이 주를 이루었다.

[그림 3]

제3차 기본계획 CONCOR 분석 결과

• “남성은 매번 동행해서 검사를 받으러 가려면 본인 연차휴가를 사용하여 가게 됩니다.” (2017. 07. 14.)
• “9세가 되면 아이돌보미가 필요 없어지는 나이인가요? 이 세 아이만 집에 두고 일터에 가 있으면 이 아이들의 안전은 누가 책임질 수 있을까요?” (2018. 07. 14.)
• “그나마 희망이였던 건강보험적용이 이렇게 무너져버렸네요. 시험관 실패할 때마다 죽고 싶은 심정 10월달만 기다리면서 버텼어요.” (2017. 09. 16.)
• “근처에 가더라도 미리 앉아있던 사람들이 양보를 하지않습니다. 거기 앉는 사람들은 거기가 임산부 자리인 줄 모르는 사람들도 많구요. 그건 홍보가 잘 안 돼 있는 탓이기도 하구요.” (2018. 12. 08.)

4) 제4차 기본계획 추진시기(2021년~)

첫 번째 군집에서는 ‘한국’ 키워드를 중심으로, 우리나라가 당면한 저출산 문제의 해결책을 제안하는 성격의 게시글이 주를 이루었는데, 특히 영유아 및 다자녀 가정에 대한 이해 증진, 양육에 대한 정보 제공 활성화 등의 방안이 높은 비중을 차지하고 있었다.

두 번째 군집에서는 교사, 공무원과 같은 특정 직업군을 중심으로 한 민원과, 양육 인프라 구축을 요구하는 민원이 다수 나타났다. 교사, 공무원의 경우 경제적 지원보다 육아휴직 기간의 확대, 근로 시간 단축의 상용화와 같은 물리적인 시간 확보를 원하고 있었으며, 이외에도 두 자녀 이상 가정에 대한 혜택이 적다는 의견, 근무지에 따라 신청 가능한 육아시간에 차등을 두어야 한다는 의견 등이 나타나고 있었다. 양육 인프라와 관련해서는 임산부를 고려한 화장실, 남성도 사용이 가능한 수유시설과 기저귀 거치대 등을 요구하고 있었다. 한편, 보육교사의 아동 대 유아 비율 축소, 급여·휴가 보장 등 인권 처우 개선의 목소리가 나타났으며, 비중이 크지 않으나 장애 영유아의 인권에 대한 관심도 증가하였다.

세 번째 군집에서는 맞벌이 가정을 위한 보육시설 확충과 군인과 같이 현실적으로 육아를 도와주기 어려운 환경의 남성들에 대한 민원이 다수 나타나고 있었으며, 이들은 부부 공동양육을 위한 사회적 기반이 부족하다는 점을 호소하고 있었다. 직장 여성의 경우, 영유아 자녀 돌봄 문제와 아동학대에 대한 민원의 비중이 높았는데, 2019년 12월 코로나바이러스의 확산으로 인한 영유아 감염 및 보육 기관의 휴업이 이어지고, 2020년 10월 일명 ‘정인이 사건’이라 불리는 8개월 여아 학대 살인사건 발생으로 인해 민원이 급증한 것으로 보인다. 아동학대는 가정과 보육 기관을 중심으로 민원이 제기되었는데, 어린이집 CCTV를 실시간으로 공개해야 한다는 의견, 아동학대 처벌 수위를 높여 경각심을 주어야 한다는 의견 등 사전 예방에 대한 측면을 강조하였다. 이외에도 대기업·중소기업·공무원·비정규직 등 직군과 직책에 따른 양육 지원제도의 차등이 불합리하다는 의견도 나타났다.

[그림 4]

제4차 기본계획 CONCOR 분석 결과

네 번째 군집에서는 임산부, 영유아 가정에 대한 부족한 사회적 인식을 저출산의 주요 요인으로 지적하는 목소리가 높았다. 구체적으로 임산부 배려에 대한 부정적 시각, 외국인 임산부에 대한 이해 부족, 싱글맘과 같은 취약계층에 대한 인프라 부족 등이 나타났으며, 이러한 사회적 인식을 개선하기 위해서는 정부가 다양한 매체 수단을 활용하여 적극적인 홍보에 나서야 한다는 의견이 지배적이었다. 또한 출산 및 양육에 대한 교육 대상을 가임기 이전의 여성, 학생, 남성 등 전 국민으로 확대할 것을 요구하고 있었다. 한편, 국공립유치원 확충과 난임부부 지원에 대한 언급도 다수 나타났는데, 이는 2018년 10월 사립유치원 운영 비리로 인해 높아진 우려가 반영된 것으로 보인다. 더불어 영유아 보육 기관의 과도한 특별활동비, 코로나바이러스로 인한 휴원 기간임에도 비용을 지불해야 하는 부분 등에 대한 불합리성이 제기되며 관련 민원이 급증하였다. 난임부부 지원과 관련한 민원은 제3차 기본계획 시기와 유사하게 연령과 횟수 제한에 대한 지적이 많았다.

• “2017년 이후 대한민국은 헌정 사상 유례없는, 또 전세계 어디에 내놔도 부끄러운 유례없는 저출산을 기록하고 있습니다.” (2021. 07. 12.)
• “14명의 아이를 두 명에서 담당하기에는 현실적인 한계와 많은 어려움이 있다고 보여집니다.” (2021. 03. 16.)
• “워라벨이나 육아제도, 가족친화인증기업제도 등도 있지만, 중소기업 근로자들은 그림의 떡일 뿐입니다.” (2021. 10. 04.)
• “아내가 외국인인데 한국말을 못해서 임신기간 중 검진을 받아야 될 경우(뿐만 아니라 병원에 갈 일이 생기면) 반드기 제가 동행해야 합니다.” (2022. 04. 15.)

Ⅴ. 논의

본 연구는 영유아 관련 정책에 대한 민원을 빈도분석(TF)과 N-gram 분석, CONCOR 분석을 통해 핵심 키워드와 키워드 구조를 기반으로 분석하였고, 정부가 2006년부터 시행한 ‘저출산·고령사회 기본계획’ 추진과 비교하였다.

정부는 제1차 기본계획에서 보육 및 돌봄 인프라 구축과 비용 지원을 위한 수요자 중심의 정책 마련에 초점을 두었다. 이는 보육시설 확충과 제도 도입을 통해 출산·양육 부담을 완화하고자 한 것이었다. 그러나 민원 내용 분석 결과 단순한 보육시설 확충을 넘어 질높은 영유아 지원 서비스와 인프라 구축 및 경제적 지원 확대에 대한 요구와 제도가 마련되었어도 사회적 인식 부족 등으로 실제 이용이 어렵거나 불편하다는 호소가 많았다. 정부의 초기 저출산 관련 기본계획이 즉각적으로 출산장려 및 양육부담 완화에 강력한 효력을 발휘할 것이라고 기대하기는 어려울 수 있다. 다만, 이러한 민원 내용들은 향후의 정책 방향이 양질의 보육 지원 서비스와 인프라 구축, 다양한 출산·양육지원 제도 활용을 위한 구조적 변화와 사회적 인식 제고, 금전적 지원 확대 등이 필요함을 시사하는 내용이다.

정부의 2차 기본계획은 정책 대상의 확대와 일·가정 양립 강화에 초점이 맞추어졌다. 이는 저소득 가정으로 한정되어 있던 지원 대상을 확대하고, 일·가정 양립 강화를 통해 종합적인 지원을 추구하고자 한 것이다. 이 시기에는 취업모의 민원이 다수를 차지했다. 특히 다자녀에 대해 1차 기본계획 시기에는 금전적 지원 확대에 대한 요구가 많았던데 반해 2차 시기에는 여성이 출산이나 양육으로 인해 직장에서의 어려움을 겪지 않도록 직장내에서의 특혜나 사회적 인정 등을 요구하는 민원이 있었다. 또한 여성의 양육부담 완화를 지원하는 직업군인 보육교사들의 처우개선에 대한 민원도 상당수 나타났다. 이러한 민원 내용들은 향후의 정책수립 과정에서 특히 취업모의 다자녀 출산·양육에 대한 대우 개선이 필요하며, 지속적인 양질의 양육 및 보육서비스 지원을 위해 보육교사 처우 개선이 정책에 수렴될 필요가 있음을 말해준다.

3차 기본계획에서는 출산·양육에 대한 패러다임 전환과 가족 친화적 환경 조성을 강조하였다. 그러나 여성과 취업모들의 지속적인 민원뿐만 아니라 신혼부부의 출산·양육 지원 부족과 제도적, 사회적 측면에서의 남성의 육아 참여 어려움이 새로운 민원으로 등장하기 시작했다. 여기에 난임 부부 지원 확대에 대한 요구도 주요한 민원으로 제기되고 있었다. 이러한 민원들은 폭넓은 범위의 가임기 여성에 대한 적극적인 출산 지원 확대뿐만 아니라 아빠, 남편으로서의 양육 분담을 보장할 수 있는 제도적 장치 마련 및 사회적 인식 제고가 저출산 대응에 필수적임을 시사한다.

정부의 4차 기본계획은 사회적 인식 전환과 개인의 다양한 삶의 권리 보장을 기조로 하였다. 그러나 이 시기의 민원을 보면 임산부 배려 문화의 미정착, 다문화·외국인 임산부의 의료 접근성 문제, 보육 인력의 처우와 인프라 부족과 같은 민원 내용이 제기되고 있었다. 정부의 저출산 정책이 다양한 삶의 권리 보장을 지원하기 위해서는 우리 사회의 출산·양육을 구성, 지원할 수 있는 다양한 계층, 인종, 직군에 대한 정책적 배려와 지원이 논의될 필요가 있음을 보여준다.

이와 같은 분석 결과를 종합하여 정부의 영유아 관련 정책 및 서비스 지원 방향을 제안하고자 한다. 첫째, 정부가 1차~4차에 걸쳐 지속하고 있는 저출산 관련 정책 및 실행 노력을 국민들이 피부로 느낄 수 있도록 효율적인 정책 홍보와 정보 제공이 이루어져야 한다. 정부가 다양한 계층과 집단의 특성을 반영하여 영유아 관련 정책을 추진하고 있음에도 불구하고, 학생, 남성, 노인 등 국민 전체를 대상으로 한 교육과 홍보는 미흡하다는 민원이 꾸준히 이어지고 있었다. 이에 정책에 대한 국민의 인지도가 낮아 수혜를 받지 못하거나 제도 자체의 상용화가 더뎌지는 측면이 있기에, 영유아 정책의 도입과 나아가 상용화를 위한 충분한 논의가 필요하며, 단기적인 포퓰리즘이나 형식적인 추진에 그치지 않도록 주의해야 할 것으로 보인다.

둘째, 제2차 기본계획 시기 민원에 두드러졌던 취약계층(한부모 영유아 가정, 장애 영유아 가정, 외국인 임산부 가정, 다문화 가정 등)에 대한 이해와 그들 가정의 자녀 돌봄을 위한 실질적인 대안이 필요하다. 최근 정부는 인구 변화 위기에 대한 대응책으로 4대 분야, 6대 핵심 과제를 발표하였고, 이를 통해 외국인력 유치 규제 완화와 체계적인 이민 정책 수립 검토 계획을 밝힌 바 있다(저출산고령사회위원회, 2022). 그러나 민원을 살펴본바, 외국인 임산부가 의료시설을 이용하는 것에 있어 언어 등의 실질적인 어려움이 있었으며, 영유아 자녀를 둔 한부모 가정 또한 노후화된 보호시설로 인한 불편함을 호소하고 있었다. 다문화 가정의 아동은 일반 아동에 비해 발달 수준, 교육 기관 적응, 건강 관리 등의 측면에서 어려움을 겪는 것으로 나타났으며(이효춘, 2016; 황원 외, 2023), 특히 다문화 가정 영유아를 직접적인 대상으로 한 실태조사는 매우 제한적이다(채경란, 2022). 또한 영유아 자녀를 둔 한부모 가정 역시 전 세계적으로 증가세를 보이고 있으며, 특히 여성 가장을 중심으로 한 한부모 가정의 빈곤의 정도가 심각하다(김판준, 2012; 이삼식 외, 2011). 이에 민원 또한 의료 서비스, 경제적 지원 등의 필수 정책과 결부되어 있기에 저출산 예방을 위한 양육 정책의 사각지대가 발생하지 않도록, 즉 저출산 대응 정책에 있어서 취약계층의 요구와 배려가 누락되지 않도록 주의해야 할 것으로 보인다.

셋째, 저출산 대응 정책 중 양육환경 지원과 관련된 특정 직업군으로 보육교사를 들 수 있다. 이에 보육교사들의 민원 글이 상당한 비중을 차지하고 있기에 영유아 보육 인력 및 기관을 중심으로, 현장으로부터의 목소리에 집중하고 그들의 요구 및 갈등 해소를 위해 노력할 필요가 있다. 보육교사, 아이돌보미와 같은 영유아 돌봄 인력은 상대적으로 높은 수준의 업무강도와 체력, 인성, 지식 등 다방면에서의 능력을 요구함에도 급여, 실질적인 휴가 사용 등의 측면에서 처우가 미흡하다는 민원이 제기되고 있었다. 보육교사는 영유아의 생애 초기의 발달 및 교육을 담당하는 주요 인력이기에, 이들의 직업 만족도 및 자긍심은 영유아의 보육 환경과도 밀접한 관련이 있다(유혜린, 이정화, 2021; 정혜영, 2021). 더불어 만 19세~49세를 대상으로 실시한 출산 및 양육 설문에 따르면(김은정 외, 2011), 기혼자의 64.9%가 자녀가 영유아기일 때 양육지원을 가장 필요로 한다고 답하였으며, 아이 돌봄 시설 및 서비스 불만족을 출산 포기의 요인으로 꼽았다. 이에 영유아 돌봄 현장에서의 업무 부담으로 인한 돌봄 인프라의 질적·양적 저하는 출산율에도 부정적인 영향을 미치기에(노승희, 2010; 이강재, 2011), 영유아 보육인력의 양성, 질 관리, 직업만족도 등을 효율적으로 관리할 수 있는 대안 논의가 시급하다.

넷째, 제2차 기본계획 시기부터 나타나 제3차 기본계획 시기에 더욱 두드러진 민원 키워드 중 ‘난임’에 대한 지원 확대가 필요하다. 고령 여성, 난임 여성 가정을 중심으로 한 의료 서비스 및 심리적 지원을 적극적으로 확대해야 한다. 여성의 고학력화와 경제활동 참여 증가로 인해 만혼과 고령출산은 꾸준히 증가하고 있으며(이삼식 외, 2011), 정부의 난임 지원을 통한 출산아 수는 2018년 8,973명에서 2021년 21,219명까지 급속도로 증가하였다(김태환, 2022). 그러나 고령출산은 전치태반, 저체중아, 철 결핍성 빈혈, 임신성 고혈압 등에 취약하고(최혜원, 2013), 난임 시술은 회당 수백만 원의 높은 비용과 기약 없는 횟수를 요하기에 경제적·심리적 부담을 수반한다(임희정, 김보영, 2022). 이에 정부는 만혼 대책과 난임 지원 강화를 출산율 반등 목표의 핵심 근거 분야로 내세우고 지원을 확대하였으나(대한민국정부, 2018b), 소득에 따른 지원금 차등과 연령, 횟수 제한 등으로 인해 좌절감을 호소하는 민원이 이어지고 있었다. 한국 난임 여성의 삶의 질 수준은 외국에 비해 상대적으로 낮은 수치를 보이고 있는 만큼(권정혜, 2017), 고령 여성 및 난임 가정의 현실에 대한 이해와 이를 기반으로 한 실질적인 정책 논의가 이루어져야 할 것이다.

다섯째, 제3차 기본계획 시기에 새롭게 등장한 ‘남성’이라는 키워드는 저출산 대응 정책이 여성에만 초점을 맞출 것이 아니라 양육 지원자로서의 남성에도 적극적인 관심을 기울여야 함을 말해준다. 직장 여성의 경력 단절 및 일·가정양립에 대한 대안으로 남성의 육아 분담이 제기되고 있음에도, 남성을 중심으로 한 기업 내 육아 제도와 인프라 구축이 미흡하다는 민원이 제기되고 있었다. 보고에 따르면, 전체 육아휴직자 중 남성의 비율은 26.3%에 불과하였고(조규준, 2023), 양육제도를 사용하기 어려운 원인으로는 제도 사용으로 인한 직장 내 불이익이 58.5%로 가장 큰 비중을 차지하였다(강희영 외, 2022). 남성의 육아 부담과 같은 사회적 문제는 단편적인 제도로만 해결할 수 없으며, 한국의 저출산 현상이 단순한 개인의 선택이 아닌, 출산을 기피 하도록 만드는 부족한 영유아 돌봄 환경으로부터 기인한 것임을 고려할 때(배기련 외, 2021; 정성호, 2018), 남성 육아에 대한 사회적 인식 개선과 지원책 역시 확대되어야 할 것으로 보인다.

여섯째, 제4차 기본계획 시기에 접어들어서는 다자녀 가정, 다문화 가정에서의 민원이 나타났다. 결혼 및 출산에 대한 가치관 변화에 따라, 다자녀 가정의 기준 완화와 직장 내 다자녀 부모를 대상으로 한 가산점 및 인센티브 제도 구축을 요구하는 민원이 제기되고 있었다. 더불어 아동수당 및 일시적인 경제적 지원은 출산 결정에 큰 영향을 주지 못한다는 내용이 이어지고 있었는데, 이러한 경향은 출산 지원금 중심의 출산 장려책은 큰 실효성을 갖지 못하며 한계가 존재한다는 선행 연구들과도 상응한다(이상림, 2014; 장인수, 2023). 이에 경제적 지원과 더불어 두 자녀 이상 가정에 대한 적극적인 사회적 우대 정책 및 홍보 추진이 필요할 것으로 판단된다. 즉, 지원금을 중심으로 추진된 기존의 다자녀 정책으로부터 나아가 사회적 인식 개선을 목표로 한 정책 도입이 필요함을 시사한다.

온라인 민원 데이터는 정책 수요자의 불편과 갈등, 제도 이용 과정에서의 장벽을 구체적으로 드러내는 자료로서, 정책 시기별 기본계획의 목표와 실제 적용 과정 사이의 간극을 파악하는 데 유효한 분석 지표이다(배동민, 박현수, 2013; 이준호, 김청택, 2021; 허진희, 2016). 본 연구에서 확인된 제1차~제4차 기본계획 시기의 민원 군집은 저출산 정책이 제도의 도입 여부를 넘어 현장에서의 실제 적용 가능성과 사회적 인식 변화까지 고려하지 못할 경우, 새로운 정책의 담론 속에서 유사한 민원이 반복될 수 있다는 지적(대한민국정부, 2018b; 배기련 외, 2021; 오민지, 탁현우, 2022; 원태홍, 2017)을 증빙한다. 따라서 저출산 대응 정책의 성과를 단기적 지표로 평가하기보다 향후 지속적으로 정책 시기별 민원 내용 분석이 이루어질 필요가 있음을 제언한다. 본 연구에서 이루어진 민원 내용의 분석이 이후의 정책 수립 및 시행 과정에서 제도에의 접근성, 현장 적용 가능성, 사회적 갈등 관리 전략 등에 수렴될 수 있기를 기대한다.

본 연구의 의의는 다음과 같다. 첫째, 특정 조건으로 제한된 국민의 목소리가 아닌 전체 국민들 중 자발적으로 목소리를 내는 의견을 직접 확인하였다. 둘째, 구조적 등위성을 활용한 네트워크 분석을 사용하여 해석 과정에서 연구자의 주관적 개입을 최소화하였다. 셋째, 저출산 정책 시기별로 데이터를 수집 및 분석하여, 장기적인 관점에서 민원의 변화를 확인하였다.

제한점은 다음과 같다. 첫째, 국민신문고의 특성상 민원인의 신원을 익명으로 처리하기에 분석 데이터가 국민인식의 대표성을 반영한다고 보기에는 어려움이 있다. 둘째, 단순히 키워드를 중심으로 게시글을 수집하였기에 저출산 및 영유아 정책과 관련한 모든 민원 데이터를 대상으로 하였다고 단정할 수 없다. 셋째, 제1차~3차 기본계획 추진 시기의 민원들은 5개년 동안의 민원을 분석한데 반해 제4차 추진 시기(2021~2025년)의 민원은 일부만 다루었다는 한계가 있다.

Acknowledgments

이 논문은 2023년 한국생활과학회 동계연합학술대회 포스터 발표 논문을 보완하여 작성됨.

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